PPP項(xiàng)目合規(guī)性審查標(biāo)準(zhǔn)（二）

本文從PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方主體、運(yùn)作方式規(guī)范性問題兩個(gè)角度出發(fā)，對(duì)PPP項(xiàng)目合規(guī)性進(jìn)行歸納解析。

    一、社會(huì)資本方主體適格問題

   （一）規(guī)范性要求

    PPP社會(huì)資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，包括國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等，也可以是銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的退出類融資平臺(tái)公司，但銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺(tái)不得作為社會(huì)資本方。

    政策依據(jù)

    ◆ 財(cái)金[2014]113號(hào)：本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。

    ◆ 財(cái)金[2014]156號(hào)：本級(jí)人民政府下屬政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。

    ◆ 國辦發(fā)[2015]42號(hào)：政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。

    大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。

    ◆ 財(cái)金函[2016]47號(hào)：未按國辦發(fā)[2015]42號(hào)文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的本地融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的，不再列為PPP備選項(xiàng)目。

    ◆ 財(cái)辦金[2017]92號(hào)：存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退： ......不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的。

    ◆ 財(cái)金[2018]54號(hào)：加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同簽約主體合規(guī)性審查，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。

    綜上，PPP社會(huì)資本方可以是國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)。

    政府融資平臺(tái)公司如果已經(jīng)完成退出程序、并符合上述規(guī)定條件的，可以作為PPP的社會(huì)資本方參與PPP。

    未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司（即監(jiān)管類融資平臺(tái)）不得作為社會(huì)資本方。

   （二）判斷標(biāo)準(zhǔn)

    政府融資平臺(tái)公司作為PPP社會(huì)資本方的，必須同時(shí)符合以下兩個(gè)條件：

    1、實(shí)質(zhì)要件

    如果這個(gè)政府融資平臺(tái)公司在銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)，就必須是退出類融資平臺(tái)。

    所謂退出類平臺(tái)，是指按銀監(jiān)發(fā)[2013]10號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)除監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求，經(jīng)核查評(píng)估和整改后，具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，能夠全額償還貸款本息，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺(tái)。

    核心退出條件如下：

? 須符合現(xiàn)代公司治理要求，系按商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人。?

? 資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)。

? 各債權(quán)銀行對(duì)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定性均為“全覆蓋”（指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息比例100%[含]以上）。

? 存量貸款中需財(cái)政償還部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理，并已落實(shí)預(yù)算資金，且存量貸款的抵押擔(dān)保、期限、還款方式等已整改合格。

? 誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

    2、形式要件

    符合國辦發(fā)[2015]42號(hào)文規(guī)定：對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。

    二、運(yùn)作方式規(guī)范性問題

   （一）規(guī)范性要求

    PPP項(xiàng)目合規(guī)的運(yùn)作方式包括OM（委托運(yùn)營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）和ROT（改建-運(yùn)營-移交）等，但不包括各種形式的BT（建設(shè)-移交）模式。

    政策依據(jù)

    ◆ 財(cái)金[2014]113號(hào)：PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括OM（委托運(yùn)營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）和ROT（改建-運(yùn)營-移交）等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

    ◆ 財(cái)金[2015]57號(hào)：對(duì)采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

    ◆ 財(cái)金函[2016]47號(hào)：運(yùn)作方式采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，將不予受理。

    ◆ 財(cái)金[2016]92號(hào)：項(xiàng)目實(shí)施不得采用建設(shè)-移交方式。

    ◆ 財(cái)辦金[2017]92號(hào)：存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退： 僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的（亦不得入庫）；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的。

   （二）判斷標(biāo)準(zhǔn)

    無論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的最核心點(diǎn)就是：項(xiàng)目要有“實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營”（Management或Operation），而不能缺少實(shí)質(zhì)性運(yùn)營環(huán)節(jié)，僅僅是BT（建設(shè)-移交）模式。

對(duì)于運(yùn)營責(zé)任，財(cái)金[2018]54號(hào)文提出“不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)”。

    不過，這一點(diǎn)確實(shí)與前期財(cái)金[2014]156號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》附件PPP項(xiàng)目合同指南規(guī)定不符。

    2014年的合同指南提出，部分項(xiàng)目運(yùn)營可以委托給專業(yè)運(yùn)營商，根據(jù)不同PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的特點(diǎn)，項(xiàng)目公司有時(shí)會(huì)將項(xiàng)目部分的運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。

? 政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目公司可能會(huì)將大部分的運(yùn)營事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)

營商負(fù)責(zé)；

? 使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目由于存在較大需求風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司可能僅僅會(huì)將部分非核心的日常運(yùn)營管理事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。

    PPP項(xiàng)目合同中約定的項(xiàng)目公司的運(yùn)營和維護(hù)義務(wù)并不因項(xiàng)目公司將全部或部分運(yùn)營維護(hù)事務(wù)分包給其他運(yùn)營商實(shí)施而豁免或解除。